Synthèse du rapport économique sur le Tchad commandé par le BIT

Dans le cadre d’une mission conduite en 2017 pour le Bureau International du Travail (BIT), j’ai été mandaté pour rédiger un rapport économique destiné au gouvernement tchadien, dont voici le résumé et les conclusions principales.

Pays sahélien de tradition agricole et pastorale, le Tchad a connu depuis son indépendance plusieurs décennies de guerre civile et de conflits inter-étatiques, qui ont considérablement hypothéqué son développement, ainsi qu’en attestent les différents indicateurs économiques, démographiques et sanitaires, qui se situent en deçà des normes prévalant dans les autres pays africains. Même si des progrès ont été accomplis ces dernières années (lutte anti-VIH, scolarisation des filles, accès à l’eau potable, ..), la pauvreté continue d’être omniprésente dans les zones rurales, et la malnutrition chronique touche près de 40% de la population. Pour ces raisons, le Tchad restera  dépendant de l’aide extérieure dans les années à venir. Mais cette aide devrait être mieux canalisée, coordonnée et orientée vers quelques priorités.

Jusqu’au début des années 2000, l’économie tchadienne était essentiellement dominée par les activités traditionnelles d’élevage et d’agriculture. Ces activités traditionnelles font toujours vivre près de 75% de la population tchadienne, mais leur productivité est faible. Elles souffrent d’un manque criant de capital physique et humain, et de schémas d’organisation défaillants, à l’exception de la filière cotonnière, organisée par l’Etat à travers la société publique COTONTCHAD SN, qui collecte et commercialise les récoltes de coton. Cette filière souffre néanmoins d’un manque chronique d’investissement dans l’encadrement technique des cultivateurs, ainsi que de la faiblesse des activités de transformation locale.

L’agriculture vivrière, qui fait vivre 30% à 35% de la population du pays, pâtit quant à elle de faibles gains de productivité. Ces derniers ont été quasiment nuls au cours des années 2003-2014. La surface irriguée reste inférieure à 1% des terres cultivées, la production est toujours aussi dépendante de la pluviométrie, et les rendements restent plus faibles que ceux qu’on trouve dans d’autres pays d’Afrique subsaharienne, poussant les paysans à augmenter sans cesse la superficie des terres cultivées. De manière générale, la fragmentation des exploitations, le faible degré de connaissances techniques des paysans, et l’absence de mécanismes efficaces de mutualisation des risques (micro-assurance notamment, et coopératives intégrées de la production à la distribution), entravent le développement de ce secteur, pourtant fondamental pour assurer la sécurité alimentaire du pays.

Le secteur de l’élevage reste quant à lui dominé, pour 80% du cheptel, par des pratiques pastorales de type extensif, et il est également caractérisé par une faible productivité, ainsi que par la multiplication des transactions informelles, notamment dans les échanges transfrontaliers. Le désengagement technique et financier de l’Etat de ce secteur, dans les années 1990, n’a pas été compensé par le secteur privé, comme le montre l’échec de la privatisation des services de santé animale. La multiplicité des taxes d’exportation et des procédures administratives afférentes ont généré des échanges transfrontaliers informels de bétail, échappant aux statistiques officielles. Les résistances qui sont apparues face au code pastoral, retiré après avoir été voté par le parlement fin 2014, illustrent aussi l’intensification de conflits liés à la pression croissante, exercés par différents groupes socio-économique, sur les ressources hydrauliques et foncières agricoles et la nécessité d’engager une réflexion stratégique sur l’avenir à long terme de la filière pastorale.

L’exploitation du pétrole, à partir de 2004, s’est traduite par un afflux de revenus nouveaux pour l’Etat. Entre 2004 et 2014, le gouvernement tchadien a engrangé plus d’une dizaine de milliards de dollars de recettes pétrolières.   Cette manne de revenus a permis à l’Etat d’accroître ses dépenses dans les secteurs prioritaires (éducation, santé, hydraulique rurale), et d’engager des investissements dans les infrastructures de base, routières et énergétiques en particulier. Néanmoins, un excès d’optimisme sur les recettes pétrolières futures, conjugué à des besoins imprévus et à des urgences sécuritaires, auxquels l’Etat a du faire tout au long des dix dernières années (dégradation de la situation sécuritaire régionale et afflux massifs de réfugiés et de rapatriés, destructions d’infrastructures par des attaques de rebelles, engagement au Mali et participation à la lutte contre la secte Boko Haram) ont occulté la fragilité de la dépendance vis-à-vis des recettes pétrolières, et leur volatilité intrinsèque.

Il en est résulté une politique pro-cyclique de dépenses – « les dépenses s’adaptent aux recettes » -, et l’abandon, dès 2007, d’un mécanisme de gestion des revenus pétroliers élaboré avec le concours de la Banque mondiale. Depuis lors, en dépit des assurances liées à l’adhésion du pays à l’ITIE, et en dépit de la création d’un comité interministériel ad hoc consacré à ce sujet, il n’y a pas eu de progrès véritables dans la mise en place d’une gouvernance transparente des recettes pétrolières, associant les représentants de la société civile, afin de mieux cadrer l’utilisation de ces ressources, et de limiter les risques de dérives et de dépenses incontrôlées. A ce propos, la conclusion de deux emprunts non concessionnels auprès de la société GLENCORE en 2013 et 2014, d’un montant total de 2 milliards de dollars est une bonne illustration de ces risques et de leurs conséquences.

Cela est d’autant plus vrai que l’impact effectif des recettes pétrolières sur les autres secteurs de l’économie a été limité, à l’exception du secteur de la construction et des travaux publics, très exposé à la commande publique, et donc très vulnérable à un retournement brusque de la conjoncture, comme ce fut le cas à partir de juillet 2014, ou du secteur du commerce, qui repose essentiellement sur des entreprises informelles. Ces dernières sont certes susceptibles d’absorber un excès de main d’œuvre sous-employée, mais leur contribution économique et fiscale est très faible, et leurs gains de productivité sont inexistants.

A contrario, l’afflux des revenus pétroliers ne s’est pas traduit par l’émergence d’un secteur secondaire de transformation des produits primaires, ou par un développement des services à forte valeur ajoutée (services financiers, formation, santé), à l’exception des services de télécommunications, et plus précisément de la téléphonie mobile, quasiment inexistant en 2005, et dont le poids pèse aujourd’hui près d’un dixième du PIB. Le poids dans le PIB des industries de transformation est resté au même niveau qu’avant 2005. La croissance de ces industries est toujours entravée par un climat des affaires notoirement mauvais, de l’aveu même des autorités, par des goulots d’étranglement liés à l’insuffisance des infrastructures d’énergie et de transport, et à l’absence de main d’œuvre locale qualifiée, ainsi qu’au coût élevé des opérations logistiques, en raison du caractère enclavé du pays, et de sa mono-dépendance vis-à-vis du port de Douala au Cameroun, ou encore des tracasseries de l’administration.

En raison de l’effet d’entraînement limité des revenus pétroliers sur l’économie productive, en raison du relâchement dans l’effort de recouvrement fiscal, en présence d’une rente facilement accessible, la fiscalité non pétrolière – pourtant inférieure de plusieurs points de PIB à son niveau dans les autres pays de la CEMAC – n’a jamais réussi à décoller au-delà de 8%. Son rendement est resté faible, que ce soit pour l’impôt sur le revenu ou pour l’impôt sur les sociétés, en raison notamment d’une base étroite de contribuables «captifs», à laquelle répondaient de multiples exemptions fiscales. Le rendement de la TVA estimé à 1% du PIB est l’un des plus faibles d’Afrique. Quant aux taxes douanières, elles sont dépendantes des flux d’importations et donc, dans une large mesure, ces dernières années, des besoins en équipements, intrants et services importés du secteur pétrolier. Les exonérations de droits de douanes ont été évaluées à 140 milliards de FCFA en 2016 soit presque 3% du PIB.

Dans ces conditions, le retournement de la conjoncture pétrolière en juillet 2014 a pris de court le gouvernement, qui était déjà dans une situation de surendettement latent – à cause des emprunts contractés auprès de GLENCORE, et qui accumulait des arriérés de paiement, en raison d’un système d’engagements et d’exécution des dépenses déconnecté des ressources disponibles. Sur cette base, un plan d’urgence a été arrêté par le gouvernement de manière unilatérale, sans concertation de l’ensemble des partenaires sociaux, avec des mesures axées sur le gel des investissements publics, et sur la compression de toutes les catégories de dépenses courantes, y compris de la masse salariale. Cette dernière a été ciblée, en particulier, à travers le Décret N°687/PR/PM/MFB/2016 du 21/10/2016 portant réduction des indemnités et primes des agents de l’Etat.

Or ces mesures d’urgence, si elles permettent de soulager temporairement la trésorerie de l’Etat peuvent avoir un effet néfaste sur le dialogue social, à travers une perte de confiance, et partant de là, sur la mobilisation de l’ensemble des forces vives de la nation pour la réalisation des objectifs du PND 2017-2021 et de la Vision 2030 « Le Tchad que nous voulons ». D’après le FMI, un audit des diplômes dans la fonction publique permettrait, à lui seul, ainsi d’économiser 40 milliards de FCFA, allégeant d’autant le budget annuel.

Surtout, compte tenu du profil démographique (ratio de dépendance des inactifs sur les actifs très élevé), et des caractéristiques socio-économiques (75% de la population est engagée dans des activités traditionnelles présentant une faible productivité), il serait illusoire de croire que la diversification de l’économie, à travers l’adoption de méthodes modernes dans l’agriculture et l’élevage, l’essor d’un secteur d’industries de transformation et d’un secteur des services à forte valeur ajoutée, puissent se faire dans les deux prochaines décennies sans un rôle fort d’Etat. Ce dernier doit assumer sa fonction de stratège, ayant une capacité d’encadrement, de pilotage et de support technique avérée, et qui se pose en arbitre pour les opérateurs économiques. En outre, l’Etat devra continuer à mobiliser des investissements importants dans des investissements catalyseurs de la diversification, à travers son action sur le capital humain, les infrastructures physiques et les infrastructures immatérielles (système judiciaire, gouvernance publique, innovation).

C’est pourquoi nous préconisons plusieurs mesures permettant de concilier l’impératif de soutenabilité des finances publiques, à travers une meilleure gestion des recettes pétrolières, et la nécessité pour l’Etat de continuer à soutenir la diversification économique, ce qui se traduira, in fine, par un développement d’entreprises et d’opérateurs pouvant contribuer avantageusement au budget.

Recommandations en matière de gouvernance des recettes pétrolières et de gestion des dépenses publiques

Découpler les dépenses publiques des évolutions des recettes pétrolières, tout en accélérant la mobilisation des recettes non-pétrolières :

  • Accélérer la mise en place d’un budget par programmes, du cadre budgétaire pluriannuel, et des réformes relatives à la modernisation des circuits de la dépense publique
  • Appliquer une règle permettant de découpler les dépenses publiques des évolutions de recettes pétrolières.
  • Accroître l’effort de mobilisation des recettes non pétrolières à travers l’élargissement de la base fiscale, l’audit des conventions fiscales

Investir les recettes pétrolières dans les catalyseurs du développement et de la diversification économique, tout en améliorant la gestion de l’investissement public :

  • Accélérer la mise en place d’une programmation pluriannuelle de l’investissement public intégrant à la fois les projets d’investissements sur fonds intérieurs et ceux sur fonds extérieurs,[1].
  • Créer une Banque publique d’investissement chargée de l’exécution financière des investissements publics dans les infrastructures, et de la gestion des participations de l’Etat dans les filières porteuses.

Recommandations en matière de gouvernance économique 

  • Redéfinir les relations entre l’administration fiscale et le secteur privé, en formalisant les obligations et les droits respectifs des uns et des autres à travers une charte des droits du contribuable, opposable à l’administration
  • Mettre en place un comité de dialogue permanent associant les membres du CNDS et les partenaires techniques et financiers, visant à gagner 30 places dans les classements internationaux pertinents l’horizon 2021.
  • Accélérer la mise en œuvre des projets d’intégration économique régionale à fort retour sur investissement. Une attention particulière pourrait être accordée à la redynamisation du corridor logistique Douala-Ndjamena pour en améliorer la gouvernance (faire cesser la collusion entre opérateurs dans les transports routiers), et en faire un véritable espace d’intégration économique.

Recommandations en matière de formation et de capital humain 

  • Développer l’alphabétisation et la requalification des adultes, à travers des « écoles de la deuxième chance », notamment en milieu rural
  • Rénover le financement et la gestion des dispositifs et centres de formation professionnelle et de reconversion professionnelle en milieu urbain, en y associant les entreprises privées.

Recommandations en matière d’organisation des filières et secteurs  

  • L’accroissement des budgets d’investissement public consacrés à l’élevage et le retour de l’Etat dans ce secteur, dans des fonctions liées à la santé animale, à la construction des infrastructures et à la recherche
  • Développer de nouvelles filières agro-industrielles intégrées, de la production à la transformation et à la commercialisation, à travers l’association de tous les acteurs (petits producteurs locaux, coopératives ou grandes entreprises d’agrobusiness jouant un rôle fédérateur, spécialistes de la chaîne logistique, transformateurs et distributeurs).
  • Lancer une politique ambitieuse d’urbanisation, à travers le renforcement des pôles urbains existants ,et la création de nouvelles villes adossés à de nouveaux pôles industriels (clusters industriels spécialisés, zones franches), tout en valorisant davantage le secteur des télécommunications, en en faisant une base pour le développement du e-commerce et de la e-administration, ainsi que de la banque mobile.

[1] Il s’agit de systématiser et les exercices de revue des dépenses initiés en 2011 par le Ministère des finances avec l’aide de la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds tels que la fondation Bill & Melinda Gates pour les dépenses agricoles. Avec la création de la Cour des Comptes, cette dernière pourrait prendre ce rôle, et se passer progressivement de l’assistance internationale.

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