Algérie: Une refondation économique pour la Deuxième République

La Deuxième République est en gestation en Algérie. Rien ne pourra désormais arrêter le cours d’une évolution que beaucoup espéraient sans oser y croire. À travers des manifestations pacifiques qui se sont déroulées dans l’ensemble du pays, mais aussi en France où vit une importante communauté algérienne, le peuple algérien a fait la démonstration exemplaire de son rejet du statu quo, de sa maturité et de sa volonté d’écrire une nouvelle page de son histoire. Les défis sont immenses. La refondation politique et institutionnelle doit être accompagnée d’une refondation économique pour sortir d’une situation de crise multidimensionnelle.

J’ai été sollicité pour participer en 2016 à un groupe de travail d’experts indépendants, créé à l’instigation du gouvernement algérien. Cette Task Force a élaboré des propositions destinées à rétablir la solvabilité de l’Etat après la chute du prix du pétrole, au seconde semestre 2014, qui a affecté considérablement les équilibres internes et externes du pays. Ces propositions ont permis d’élaborer une trajectoire de consolidation budgétaire sur la période 2017-2019. Elles étaient assorties de recommandations pour mettre en œuvre des réformes structurelles permettant d’accélérer la diversification économique de l’Algérie.

Malheureusement, l’agenda politique a vite repris le dessus sur cette démarche inédite de transparence et de lucidité. La consolidation budgétaire a été abandonnée en août 2017 au profit d’un retour à une politique budgétaire expansionniste, financée par le recours au financement monétaire. J’ai souligné à maintes reprise les dangers associés à la « planche à billets », dont le moindre n’est pas la déplétion accélérée des réserves de change du pays et la prévalence d’un confort illusoire à court terme, aux effets délétères à moyen et long terme. Les propositions de réformes structurelles se sont quant à elles dissipées dans les méandres de l’inertie administrative.

Cette expérience m’a convaincu qu’il fallait aller beaucoup plus loin et mettre en œuvre une refondation en profondeur du système économique algérien. Des experts et des technocrates, aussi qualifiés et bien intentionnés soient-ils, ne peuvent impulser une transformation d’envergure du système économique. L’impulsion doit venir du pouvoir politique et les réformes doivent être pleinement appropriées par les citoyens, qui doivent se reconnaître dans ce pouvoir et en accepter pleinement la légitimité. Autrement dit, il ne peut y avoir de refondation économique sans refondation politique. C’est l’une des leçons principales que j’ai retenues de cet exercice. L’autre leçon c’est qu’il est impératif pour les pouvoirs publics de se doter d’une vision à moyen et long terme et d’inscrire toutes les réformes dans ce cadre. Cela nécessite un capital politique à la hauteur des enjeux. Le pilotage à vue et la paralysie de l’action publique qui ont caractérisé ces dernières années sont symptomatiques de l’absence de ce capital politique et de la dilution concomitante des responsabilités. La débâcle du partenariat public privé, mal compris et instrumentalisé à des fins politiques, est symptomatique de cette paralysie. Enfin, une approche en termes d’économie politique est fondamentale pour conduire des réformes, identifier et neutraliser les intérêts qui s’y opposent.

Venons-en maintenant au cœur du sujet. L’Algérie connaît aujourd’hui la fin d’un cycle économique et politique et s’apprête à vivre les début d’un nouveau cycle. Ce nouveau cycle a besoin d’un nouvel horizon qui donne à la jeune population de ce pays des raisons d’espérer et de se projeter dans l’avenir. L’Algérie de 2019-2020 ne ressemble pas à celle de 1999-2000 et celle de 2035-2040 ne ressemblera pas à celle d’aujourd’hui. En l’espace d’une génération, la société algérienne s’est métamorphosée. Au sortir de la terrible « décennie noire », l’Algérie était financièrement et moralement exsangue. Le pays souffrait d’un énorme retard au niveau de ses infrastructures économiques et sociales. Le président Bouteflika a fait du redémarrage de l’économie sa priorité, en investissant massivement dans les infrastructures, dans un contexte de forte pression démographique, et en initiant une libéralisation de l’économie, avec la signature dès l’an 2000 de l’accord d’Association avec l’Union Européenne et la relance du processus d’adhésion à l’OMC. La multiplication des scandales et des affaires de corruption et de prévarication (Khalifa, Sonatrach, autoroute Est-Ouest, …), dans un cadre où les institutions de régulation n’étaient pas suffisamment bien établies, le relâchement des contraintes financières qui a suivi l’afflux des pétrodollars et une certaine usure du pouvoir, associée à la constitution de puissantes clientèles et d’intérêts particuliers opposés à une libéralisation plus poussée du système, ont eu raison de cette impulsion réformatrice.

À partir de 2007-2008, on a assisté au retour en force des partisans d’une gestion administrée de l’économie. L’un des mesures les plus emblématiques de ce retour de balancier a été la règle dite du 49/51, limitant à 49% la participation des investisseurs non résidents dans les projets d’investissement initiés en Algérie. Le renforcement du pouvoir du contrôle de l’Etat sur ces projets, à travers le Conseil National de l’Investissement (CNI) et le maintien d’un droit de préemption aux contours flous et discrétionnaires – a ajouté une couche d’opacité à un système réputé pour son manque de transparence. Le régime instauré par la règle du 49/51 et par le CNI, s’il a permis à certains opérateurs nationaux de monter en gamme et en technicité, a montré ses limites. Il mérite aujourd’hui d’être relaxé, voire abandonné complètement.

Mais plus que l’examen des avantages et inconvénients comparés de telle ou telle règle, tout entrepreneur sait que là où le bât blesse en Algérie, c’est dans l’application des lois et règlements. Tout système de gouvernance économique repose d’abord sur des mécanismes efficaces et impartiaux de « Law enforcement ». Or, une conception verticale et unanimiste de l’économie et du pouvoir politique a progressivement vidé de leur substance les corps intermédiaires autonomes et les institutions de contrôle  instaurées depuis 1989.

Des institutions aussi fondamentales que la Cour des Comptes ou le Conseil de la Concurrence ne disposent pas des moyens humains et matériels, de l’indépendance et de l’autorité nécessaires pour accomplir leurs missions. Une telle situation est propice à la prolifération des rentes et des pratiques qui leurs sont associées (corruption, clientélisme, népotisme). Ces pratiques opaques brident le potentiel économique du pays et exacerbent le sentiment d’injustice de ceux qui, souvent à juste titre, dénoncent l’arbitraire administratif. C’est pourquoi il est fondamental de redonner à ces institutions le rôle qui leur revient de droit. Cela permettra d’insuffler une nouvelle culture de transparence, en faisant de la règle de droit la base du règlement de tout contentieux. Cela permettra aussi de s’assurer que les réformes ultérieures ne seront pas dévoyées et « captées » par une petite minorité.

Le nouveau cycle qui s’annonce doit aussi être l’occasion de refonder en profondeur l’économie algérienne. Une telle refondation pourrait reposer sur trois piliers : une conception rénovée de la justice sociale, une reconfiguration du rôle de l’Etat dans l’économie et une redéfinition de la souveraineté nationale.

  1. Une conception rénovée de la justice sociale

Les Algériens restent très attachés au principe de justice sociale. Ce dernier est inscrit dans l’ADN révolutionnaire du pays. Mais la société algérienne a profondément changé en l’espace d’un demi-siècle. Elle s’est très largement urbanisée, individualisée et différenciée, remettant en cause les modes traditionnels de pouvoir et d’autorité. Les Algériens sont plus mobiles, mieux informés et mieux « connectés » aux évolutions mondiales. Le désir de justice sociale doit être repensé dans un cadre profondément rénové, en passant d’une conception égalitariste à une approche fondée sur l’égalité des chances et l’équité (« Donner plus à ceux qui ont moins »). Cette rénovation concerne en priorité les subventions publiques et les transferts sociaux qu’il est important de réformer, afin de garantir la viabilité à long terme de l’Etat-providence algérien.

La question des subventions est multidimensionnelle. Une bonne partie des subventions publiques ne sont pas comptabilisées au budget de l’Etat. Il s’agit des subventions implicites liées à l’énergie et à l’eau (carburants, électricité, gaz de ville, eau) qui représentent autant que l’ensemble de tous les transferts sociaux inscrits au budget. L’ensemble des subventions implicites et explicites représenterait jusqu’à 20% du PIB, dont la moitié serait liée à l’énergie. C’est énorme et c’est d’autant moins viable que ces subventions profitent beaucoup plus, proportionnellement parlant, aux ménages les plus aisés. Les subventions à l’énergie entretiennent l’économie algérienne dans une trappe à faible productivité et créent des effets d’aubaine pour des industries énergivores et fortement émettrices en carbone. Ces subventions accélèrent l’extinction des réserves en hydrocarbures – au rythme actuel de croissance de la consommation intérieure, l’Algérie n’exportera plus de pétrole ni de gaz d’ici vingt ans. Elles freinent le développement des énergies renouvelables et le déploiement à grande échelle des politiques d’efficacité énergétique (lampes à faible consommation, chauffe-eaux et climatiseurs solaires, etc.).

Ces subventions universelles doivent être revues à la baisse, au profit d’un système qui responsabilise l’ensemble des acteurs. La question du ciblage des subventions est loin d’être simple, les ménages algériens dépendent pour une très large majorité d’entre eux des subventions publiques  de manière directe ou indirecte, à traverse les coûts des produits qu’ils consomment. Le poids de l’informel complique considérablement le ciblage.  Les revenus de la moitié des ménages algériens ne sont pas connus. Il faut donc emprunter d’autres voies, en faisant de cette réforme un levier de transformation économique et de transition énergétique et environnementale, en suscitant l’émergence de nouveaux acteurs pécialisés dans l’économie circulaire (recyclage des déchets, dispositifs d’efficacité énergétique) et  l’économie sociale et solidaire, à travers un système de cartes électroniques –  cofinancées par l’Etat, les entreprises et les collectivités locales – qui donnent accès à un ensemble de biens et de services.

Les subventions publiques ne concernent pas seulement les consommateurs mais également les producteurs. De la grande distribution à l’agriculture et à l’industrie agroalimentaire, en passant par les matériaux de construction et les produits pharmaceutiques, des pans entiers de l’économie algérienne reposent sur un système de prix administrés et de subventions publiques. Toute évolution en la matière ne pourra qu’être graduelle, afin de ne pas désorganiser les circuits économiques existants, au risque de précipiter une crise sociale. C’est d’autant plus vrai que des coûts d’ajustement élevés renforcent les résistances aux réformes et augmentent le risque d’échec et de retour au statu quo ex ante. C’est pourquoi, il est important de faire preuve de pédagogie et de définir un calendrier progressif de mise en œuvre, afin de permettre à tous les acteurs de s’adapter.

La soutenabilité des comptes publics est une composante tout aussi fondamentale de la justice sociale. L’histoire – tant en Algérie dans les années 1980-1990 que plus récemment en Argentine, en Grèce ou au Venezuela – montre que les pauvres payent de manière disproportionnée les ajustements effectués suite à une crise de solvabilité. Pour des pays adossés à une rente pétrolière, il est indispensable de découpler les dépenses publiques de l’évolution des recettes pétrolières, à travers des règles qui permettent de thésauriser une partie de ces recettes. La création du FRR (Fond de Régulation des Recettes) correspondait à une tel objectif. Mais le FRR a été vidé de son sens, en raison de l’habitude prise de voter des budgets déséquilibrés et de combler le besoin de financement en puisant directement dans ce fond. On reprenait ainsi de la main droite ce que l’on y mettait de la main gauche. Lorsque le prix du pétrole a commencé à chuter, le caractère inconséquent de ces contorsions financières a éclaté au grand jour. Le FRR n’aurait pas disparu aussi rapidement – en seulement deux ans – s’il n’avait été ponctionné de manière aussi indue dans les années précédant la crise.

La trajectoire d’assainissement budgétaire 2017-2019 avait pour objectif de restaurer la solvabilité des comptes publics. Cette trajectoire a été remise en cause dès l’été 2017, en faveur d’une politique budgétaire expansionniste, motivée par les effets récessifs de la consolidation budgétaire et par l’incapacité de l’Etat à freiner brutalement un « TGV de la dépense publique » dont la maîtrise échappait à ses ordonnateurs. Le Trésor était de plus confronté à une profonde crise de liquidité, masquée pendant des années par la comptabilisation en « hors bilan » des obligations liées à un système de retraite déficitaire et à la compensation des charges imposées à SONATRACH et à SONELGAZ. Pour éviter la reproduction de telles dérives à l’avenir, il est impératif d’inscrire une règle d’or budgétaire dans la Constitution et de l’assortir d’un cadre rénové de gestion des recettes pétrolières, assorti de fortes garanties de contrôle et de transparence.

En outre, compte tenu du rôle joué par l’investissement public dans la croissance, il est nécessaire d’agir non seulement sur la quantité, mais aussi sur la qualité de cet investissement. Nous avons insisté sur cette mutation fondamentale dans le rapport publié en 2016. Il faut impérativement passer à une approche en termes de « cycle de vie », adossée à des contrats de partenariat public – privé (PPP), qui permettent de budgétiser sur la durée les besoins liés à l’exploitation des infrastructures, tout en confiant leur gestion à des opérateurs performants. L’exemple du secteur de l’eau montre les bénéfices d’une telle approche hybride, fondée sur l’adjonction de mécanismes de marché à la logique du service public.

  1. Une reconfiguration de la place de l’Etat dans l’économie

La réforme de l’administration est la « mère de toutes les réformes ». La coordination interministérielle peut aider à dépasser les logiques de «gestion en silo», bien connues des spécialistes de la gestion publique. L’exécution des réformes économiques peut être facilitée par un dispositif de type « Delivery unit », qui peut mobiliser des ressources à la fois au sein de l’administration et en dehors de celle-ci (cabinets de conseil, organisations internationales, experts indépendants). Mais ce qui importe avant tout c’est d’accélérer l’évolution vers une fonction publique méritocratique. En cela, il faut s’inspirer des modèles existant ailleurs, comme c’est le cas aux Emirats Arabes Unis, qui ont gardé le meilleur de l’ancien « civil service » britannique, tout en le modernisant, grâce à la fertilisation croisée entre les secteurs public et privé. Le Maroc a également mis à niveau son administration à travers une série de réformes destinées à en assurer la compétence et l’effectivité, en faisant notamment appel à la diaspora pour les postes d’encadrement. A l’autre bout du spectre, l’administration publique a du mal à faire sa mue en Algérie, tout comme en Tunisie ou en Egypte, en raison d’un mode de gestion corporatiste et d’une politisation des circuits administratifs. Cette réforme doit aussi aller au bout de la dépénalisation de l’acte de gestion administrative, tout en renforçant le droit de recours des personnes physiques et morales contre les abus de pouvoir et les décisions arbitraires de l’administration.

Historiquement, l’Etat a assumé la plus grande charge du développement économique et social en Algérie. Cela était justifié au lendemain de l’indépendance par le départ des cadres coloniaux, le manque de compétences et le caractère modeste du secteur privé à capitaux autochtones. Mais la situation a progressivement changé dans un pays où près d’un tiers de chaque nouvelle classe d’âge accède désormais à l’enseignement supérieur. C’est pourquoi l’Etat doit accélérer son retrait de la sphère productive, au profit d’un rôle de régulateur et de garant des grands équilibres socio-économiques. Cette évolution a été amorcée au cours des vingt dernières années. Si les hydrocarbures représentent toujours 95% des exportations et la moitié des recettes budgétaires, deux tiers du PIB sont désormais générés par des entreprises privées. Mais ce processus n’a pas été mené à son terme. Le secteur privé formel ne représente que 20% des emplois non agricoles. Ce qui correspond aussi à sa part dans l’investissement national. Le système bancaire reste dominé par les banques publiques qui collectent 90% des dépôts bancaires et distribuent 80% des crédits, dont la moitié va aux entreprises publiques. Une part significative de l’épargne nationale échappe au secteur bancaire et le recours aux marchés de capitaux demeure très largement en deçà des standards régionaux et mondiaux.

Aujourd’hui, la question clé est celle de la privatisation des entreprises publiques. La question des privatisations est sensible. Elle cristallise toutes les tensions et toutes les contradictions au sein de la société algérienne. Il y a une très grande réticence au sein de composantes importantes de l’élite politico-administrative à accélérer ce processus. La société algérienne a quant à elle été tellement abreuvée de discours populistes qu’elle a développé un réflexe étatiste et que toute privatisation des actifs publics est perçue comme une remise en cause des principes de justice sociale et de souveraineté nationale. Mal préparé et mal conduit, le processus de privatisation initié dans les années 1990 avait accéléré la désindustrialisation du pays en discréditant l’idée même de privatisation. À l’exception de quelques opérations réussies comme celles de ENAD-Henkel, d’autres tentatives n’ont pas donné de résultats probants, y compris la cession du complexe sidérurgique d’El Hadjar cédé par l’Etat au groupe Mittal Steel avant d’être repris une décennie plus tard au dinar symbolique. C’est pourquoi la réalisation d’un consensus national sur cette question est impérative.

Dans certains secteurs, la discrimination dans l’accès aux marchés et aux financements entre les entreprises publiques et privées, continue de pénaliser ces dernières. Le secteur de l’économie numérique est bloqué par la mainmise d’Algérie Télécom sur les infrastructures et la réticence à les partager avec des opérateurs privés, au mépris des dispositions réglementaires et législatives. Les banques publiques peuvent attribuer des crédits subventionnés et captent la totalité des dépôts des entreprises publiques, en vertu d’une instruction abrogée mais qui continue à être appliquée. Dans le secteur de l’aérien, l’ouverture à la concurrence est bloquée en raison de l’impact social que cela pourrait avoir sur Air Algérie. La restructuration des grandes entreprises publiques, pour les rendre viables dans un environnement concurrentiel, est un prérequis à toute ouverture de capital de celles-ci. C’est indispensable pour parachever la mue de l’économie algérienne. Cela nécessite une évolution concomitante du droit du travail, de la représentativité syndicale et de la protection sociale.

L’introduction en bourse d’Air Algérie, de plusieurs banques publiques et d’opérateurs tels que Djezzy permettrait de dégager des ressources financières pour l’Etat et d’associer les épargnants algériens au développement de ces grandes entreprises historiques. Une telle évolution accroîtrait significativement la productivité et la compétitivité de l’économie algérienne et renforcerait la transparence, à travers le rôle dévolu aux autorités de régulation des marchés. Cette évolution a été longtemps ajournée au prétexte qu’elle contredirait l’éthos social et collectiviste des Algériens. Or, composés en majorité de jeunes qui n’ont pas connu la période « socialiste, les Algériens ne sont pas réfractaires au changement. Ils ne sont pas attachés à des conceptions éculées et figées en matière d’organisation politique, économique et sociale. Et ils l’ont bien montré ces derniers jours.

  1. Une redéfinition de la souveraineté en matière économique

Enfin, le troisième pilier qu’il importe de redéfinir est celui de la souveraineté  économique. L’expérience de certains pays comme Singapour et la Malaisie, mais aussi la Chine et le Vietnam, montre qu’il est possible de conjuguer une grande ouverture sur le monde extérieur avec à un contrôle sur les leviers essentiels de la souveraineté. Dans un contexte de mondialisation économique, la souveraineté n’est pas nécessairement, ni même principalement, liée à la nature des détenteurs du capital (publics ou privés, résidents ou étrangers) mais à la capacité d’attraction et d’accumulation du capital productif (matériel et immatériel) sur le territoire national.

La baisse du coût logistique et l’amélioration de la connectivité avec reste du monde sont indispensables pour élargir les frontières des possibilités de production. Des progrès ont été réalisés dans ce domaine, mais ils doivent être poursuivis et approfondis pour sortir d’urgence d’un schéma mono-exportateur. La qualité et la soutenabilité de la croissance est liée à la sophistication des exportations d’un pays (cf. Ricardo Haussmann). Il importe par des incitations appropriées d’orienter l’investissement privé vers des activités qui génèrent des effet d’apprentissage (« learning by doing ») et qui permettent de diversifier les exportations. Les restrictions quantitatives sur les importations et la focalisation sur les réserves de change ne sont pas compatibles avec un tel paradigme et avec une insertion dans les chaînes régionales et mondiales de production et d’échange. Ce qui importe ce n’est pas le volume des importations mais le solde de la balance commerciale. Or ce dernier est tributaire de la compétitivité des produits nationaux. Les grands pays exportateurs sont également de grands importateurs, à l’instar de la Chine, de l’Allemagne ou de la Malaisie.

Les stratégies déployées jusqu’à présent pour encourager la production locale – à travers des subventions couplées à des exonérations d’impôts et de droits de douanes – ont été tournées vers la satisfaction du marché intérieur. Elles ont donné des résultats appréciables dans certains secteurs tels que la pharmacie (BIOPHARM), l’électronique et l’électroménager (CONDOR, CEVITAL), les produits d’hygiène et cosmétiques (FADERCO, VENUS) ou la production agroalimentaire (NCA Rouiba, Ben Amor, CEVITAL, etc.). Mais ces politiques ont atteint leurs limites, comme le montre le contenu incompressible en importations de ces produits. Le développement d’une base industrielle compétitive passe par l’amélioration de la capacité d’absorption technologique des entreprises locales, ainsi que le montrent les économistes Philippe Aghion et Peter Howitt. Il faut passer des rentes de situation aux rentes d’innovation.

Sur le plan financier, cela passe par une plus grande flexibilité des mouvements des capitaux et une libéralisation du marché des changes. La gestion administrée du taux de change – assortie à un rationnement quantitatif de facto, sinon de jure, de l’accès aux devises étrangères – est la cause principale de l’existence d’un vaste marché parallèle des devises. De nombreuses études montrent que le risque d’évasion des capitaux et le dévoiement des procédures autorisées (surfacturation) est plus important lorsque les opérateurs économiques sont soumis à des règles formelles inadaptées. Le besoin étant là et la nature ayant horreur du vide des mécanismes compensatoires se mettent en place. La croissance phénoménale d’El-Eulma, où des centaines de millions de dollars passent chaque jour de la main à la main, en est un exemple flagrant.

Ainsi qu’évoqué plus haut, la relaxation de la règle du 49/51 et la suppression du CNI (Conseil National de l’Investissement) permettraient de redonner du souffle à une économie qui en a bien besoin. Cette réforme est très liée à celle de la politique de change et de circulation des capitaux. L’un des arguments de la règle du 49/51 était de limiter les transferts à l’extérieur des devises acquises à un taux subventionné.

Le recours à l’endettement extérieur public et privé ne doit plus constituer un tabou. Les réserves de change de l’Algérie se sont rétrécies comme une peau de chagrin depuis 2014. Les prévisions les plus optimistes tablent sur des réserves qui couvriront moins de six mois d’importations en 2021. Le recours à un endettement extérieur ciblé semble de ce fait inévitable et pourrait alléger les contraintes pesant sur ces réserves. Rappelons que le projet de grand port du centre est déjà financé par l’endettement extérieur. Il est évident qu’un recours à la dette extérieure pour financer la consommation privée des ménages n’est pas viable. Ce qui compte c’est d’orienter la dette extérieure vers des projets d’investissement présentant un rendement avéré – sous le contrôle du Parlement et d’instances telles que la Cour des Comptes. Ce débat doit être conduit dans la sérénité mais le statu quo en la matière est intenable.

Cette plus grande ouverture sur le monde extérieur (Infitah) doit s’accompagner d’un renforcement des capacités en matière de diplomatie et d’intelligence économique, dans le cadre d’une stratégie concertée qui associe l’ensemble des acteurs publics et privés. Cette stratégie doit définir des priorités d’expansion pour les acteurs nationaux tant dans l’environnement immédiat (Union Européenne, Afrique et Moyen-Orient) que sur des marchés plus lointains (Europe orientale, Asie de l’Est et du Sud-Est, Amériques du Nord et du Sud). La renégociation de l’accord d’association avec l’Union Européenne et du Partenariat stratégique avec la Chine doivent être des occasions pour remettre à plat l’insertion de l’Algérie selon des axes Nord-Sud et Sud-Sud. La relance de l’intégration du Maghreb est l’un des axes sur lesquels des résultats pourraient être réalisés très rapidement, au vu du potentiel de croissance inexploité. Au niveau du continent africain, l’Algérie qui est la quatrième économie africaine jouit d’un capital diplomatique important qu’elle peine à traduire en terme économiques. Là encore, une stratégie concertée des acteurs publics et privés et nécessaire.

De nombreux défis et réformes attendent l’Algérie dans les années à venir. Il serait vain de vouloir les décrire et les anticiper tous de manière détaillée. Cette contribution esquisse quelques pistes et principes, principalement sur le plan économique, dans le cadre d’un vaste mouvement de refondation sur lequel une Deuxième République algérienne pourrait être bâtie.

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